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Por Tatiana Martins, jornalista na G&M News.
A proibição das apostas de quota fixa representou uma mudança significativa na política regulatória brasileira. Sob a perspectiva do Direito e da Economia, quais critérios deveriam orientar a decisão do Estado entre proibir uma atividade e estabelecer mecanismos para fiscalizá-la e controlá-la?
A pergunta decisiva não é apenas se a atividade envolve riscos, pois evidentemente envolve, mas se a proibição é capaz de reduzir esses riscos de maneira mais eficaz do que a regulação. Uma mudança normativa dessa magnitude deve ser precedida de uma adequada análise de impacto. Se a mudança decorre de lei ou medida provisória, o instrumento mais apropriado é uma Análise de Impacto Legislativo. Se decorre de ato regulatório infralegal, aplica-se propriamente a Análise de Impacto Regulatório. Em ambos os casos, é necessário identificar o problema, suas causas e sua dimensão, definir os objetivos da intervenção e comparar as alternativas disponíveis, com seus respectivos custos, benefícios e riscos. A liberdade econômica não impede a atuação do Estado, especialmente em mercados que apresentam riscos relevantes para consumidores e grupos vulneráveis. Exige, porém, que a intervenção seja adequada, necessária e proporcional. Antes de se adotar a medida mais restritiva possível, o Estado deve demonstrar, com base em dados e evidências, porque mecanismos menos gravosos, como requisitos de autorização, limites operacionais, deveres de transparência, restrições de publicidade, instrumentos de jogo responsável e fiscalização efetiva, seriam insuficientes. Também não se pode comparar a proibição com um cenário idealizado, no qual a atividade simplesmente desaparece. A comparação relevante é com o cenário mais provável. Se a demanda continuar existindo, ela poderá migrar para plataformas clandestinas ou sediadas no exterior, fora do alcance dos controles brasileiros. A proibição deve ser reservada às situações em que se demonstre que a regulação não consegue controlar adequadamente os riscos ou que os custos sociais da atividade superam, de maneira comprovada, os benefícios de sua manutenção no mercado formal. Caso contrário, corre-se o risco de adotar uma solução juridicamente severa, mas economicamente ineficaz.
O Brasil havia optado por regulamentar as apostas de quota fixa com a Lei nº 14.790/2023, criando um mercado autorizado e sujeito a obrigações específicas. O que uma alteração tão profunda de orientação regulatória pode sinalizar para empresas de outros setores que dependem de regras estáveis para investir no país?
O Brasil autorizou as apostas de quota fixa em 2018 e, com a Lei nº 14.790/2023, estruturou um mercado regulado, sujeito a autorização, fiscalização e obrigações específicas. Empresas realizaram investimentos, pagaram valores de outorga, constituíram estruturas no país e organizaram suas atividades com base nesse regime. Mudanças regulatórias são legítimas e, em certos casos, necessárias. O problema surge quando o Estado cria um mercado, permite a realização de investimentos e, pouco tempo depois, substitui esse regime por uma proibição abrangente, sem uma avaliação suficientemente transparente e sem regras adequadas de transição. Uma reversão dessa magnitude aumenta a percepção de risco regulatório não apenas no setor de gaming, mas em todas as atividades que dependem de autorizações estatais e investimentos de longo prazo. O efeito econômico não se limita à eventual perda dos investimentos já realizados. A instabilidade também eleva o prêmio de risco exigido para investimentos futuros no país. Isso não significa que as empresas tenham direito adquirido à imutabilidade da regulação. O Estado pode mudar sua política quando existirem razões consistentes para isso. Mas segurança jurídica exige coerência, motivação qualificada, previsibilidade e transição proporcional. Quando empresas cumprem as regras vigentes, pagam pela autorização e investem de boa-fé, uma mudança abrupta precisa considerar as expectativas legitimamente formadas, os contratos em andamento e os efeitos sobre consumidores, trabalhadores e demais integrantes do mercado. A maneira como o Estado muda as regras é tão importante para a confiança institucional quanto o conteúdo das novas regras.
Quando uma atividade passa da regulamentação à proibição, parte da demanda pode continuar existindo fora do mercado legal. Como avaliar os possíveis efeitos dessa mudança sobre a fiscalização, a proteção dos consumidores e a capacidade do Estado de acompanhar as operações financeiras?
Esse é um dos principais limites econômicos de uma política proibitiva. A proibição reduz a oferta legal, mas não necessariamente elimina a demanda. Se os consumidores continuarem apostando, poderão migrar para plataformas clandestinas ou sediadas no exterior, que não se submetem aos controles brasileiros. Nesse cenário, o Estado perde instrumentos relevantes de supervisão. Operadores ilegais não observam, em regra, requisitos de identificação dos apostadores, segregação de recursos, integridade das apostas, prevenção à lavagem de dinheiro, publicidade responsável e proteção de menores. O consumidor também passa a ter muito mais dificuldade para recuperar valores ou responsabilizar a plataforma. Por isso, a efetividade da proibição não pode ser medida apenas pelo número de operadores autorizados que deixaram o mercado. É necessário acompanhar a demanda real: o acesso a sites ilegais, a utilização de meios alternativos de pagamento, o surgimento de domínios espelho, as reclamações de consumidores e as movimentações financeiras suspeitas. Bloqueios de sites, aplicativos e transações podem ser necessários, mas é preciso verificar se serão suficientes diante de uma atividade digital, transfronteiriça e tecnologicamente adaptável. Se a demanda apenas migrar para a clandestinidade, o resultado poderá ser menos fiscalização, menor proteção do consumidor e menor rastreabilidade financeira. A política pública deve ser avaliada por seus resultados concretos, e não apenas por sua intenção. Uma proibição que elimina o mercado regulado, mas preserva o mercado ilegal, pode acabar ampliando exatamente os riscos que pretendia combater.
O debate sobre apostas envolve objetivos que podem entrar em tensão, como proteção social, liberdade econômica e arrecadação pública. Como formular uma política que considere esses diferentes interesses sem tratar a proibição como a única alternativa para enfrentar os riscos associados à atividade?
Uma política equilibrada deve começar pelo reconhecimento de que os riscos são reais. Há preocupações relevantes relacionadas a comportamento compulsivo, endividamento, publicidade dirigida a públicos vulneráveis e acesso por crianças e adolescentes. A proteção social deve ocupar posição central, mas isso não obriga o Estado a escolher apenas entre permissividade e proibição total. Existem instrumentos intermediários que podem reduzir os danos de maneira mais dirigida, como limites de depósitos e perdas, mecanismos de autoexclusão, períodos de pausa, proibição de crédito para apostas, monitoramento de padrões de risco e restrições rigorosas à publicidade e ao patrocínio. Também é possível exigir das plataformas intervenções concretas diante de comportamentos potencialmente compulsivos e o financiamento de políticas de prevenção e tratamento. Essas medidas, contudo, só funcionam se houver capacidade institucional de fiscalização e consequências efetivas para o descumprimento. Uma regulação sem enforcement pode ser tão ineficiente quanto uma proibição sem capacidade de conter o mercado clandestino. A arrecadação pública deve ser tratada como consequência da manutenção da atividade no mercado formal, e não como justificativa suficiente para autorizá-la. Da mesma forma, a proteção social não pode ser invocada apenas de forma abstrata. É necessário demonstrar quais instrumentos efetivamente reduzem os danos e porque alternativas menos restritivas não seriam suficientes. A boa política regulatória é aquela que combina proteção, liberdade e responsabilidade, avaliando concretamente os incentivos criados para empresas, consumidores e autoridades públicas.
Pensando no período pós-eleitoral e nas perspectivas para 2027, que elementos deveriam fazer parte de uma política de longo prazo para o setor de gaming no Brasil? Além da definição sobre a MP das Bets, quais condições institucionais seriam necessárias para conciliar estabilidade regulatória, responsabilidade social e desenvolvimento econômico?
O primeiro passo é definir com clareza qual será a política de Estado para o setor. O Brasil precisa decidir, com base em evidências e em debate legislativo, se pretende manter a proibição, retomar o mercado regulado ou construir um modelo intermediário. A pior alternativa, tanto para os investimentos quanto para a proteção dos consumidores, é a sucessão de mudanças abruptas e contraditórias. Uma política sustentável exige regras claras, competências institucionais bem definidas e coordenação entre as autoridades responsáveis pela regulação econômica, proteção do consumidor, prevenção à lavagem de dinheiro, saúde e fiscalização tecnológica. As decisões também precisam ser orientadas por dados. É necessário acompanhar o endividamento dos consumidores, os padrões de comportamento de risco, a dimensão do mercado ilegal, os efeitos da publicidade e a efetividade dos mecanismos de bloqueio. A regulação deve ser periodicamente avaliada e corrigida quando não produzir os resultados esperados. Mudanças estruturais precisam passar por consulta pública e análise de impacto, além de contar com regras de transição proporcionais. Isso é importante para proteger consumidores, contratos, investimentos realizados de boa-fé e obrigações pendentes. Também seria necessária uma política nacional de jogo responsável, com parâmetros obrigatórios de proteção, mecanismos interoperáveis de autoexclusão e financiamento permanente de programas de prevenção e tratamento. A fiscalização, por sua vez, deve envolver instituições financeiras e de pagamento, lojas de aplicativos, provedores de conexão e plataformas de publicidade, além de cooperação internacional. Estabilidade regulatória não significa manter indefinidamente uma política que tenha se mostrado inadequada. Significa mudar com método, mediante evidências, participação, motivação, proporcionalidade e transição. É essa combinação que permite conciliar liberdade econômica, responsabilidade social, segurança jurídica e capacidade real de fiscalização.
