Por Leticia Navarro, jornalista da G&M News.
A base dos casinos físicos em Portugal assenta no Decreto-Lei n.º 422/89 (Lei do Jogo). Do ponto de vista prático e comercial, de que forma esta legislação tem conseguido acompanhar a modernização tecnológica e operacional dos espaços físicos?
O Decreto-Lei n.º 422/89 é de 1989, o que significa que o modelo que hoje rege o setor assenta em legislação com quase quatro décadas. Ainda assim, é uma lei antiga, e isso nota-se. Mais do que a idade do diploma, pesa a filosofia que lhe está subjacente. Desde 1927 que o jogo de base territorial em Portugal funciona num modelo de concessão, com direitos de exploração normalmente atribuídos por concurso público. Durante quase um século, o setor viveu num sistema de monopólios controlados pelo Estado e de exclusividades regionais. Como explica o meu sócio Pedro Cortés no artigo Time for Change – Transitioning the Portuguese Land-Based Casino Gaming Model from Concession to Licensing, o modelo de concessão foi pensado para garantir a supervisão do Estado, o planeamento económico, o controlo do jogo responsável e, acima de tudo, receita para o Estado. Com a expansão do turismo internacional e do jogo digital, as limitações desta estrutura rígida tornaram-se evidentes. A tributação e os requisitos regulatórios foram sendo revistos nas últimas duas décadas, mas o núcleo do sistema de concessões ficou praticamente igual. Na prática, a lei acompanhou a modernização tecnológica sobretudo por via de remendos: regulamentação avulsa, atualizações fiscais e muito esforço de adaptação por parte de operadores e regulador. Faltou uma visão de conjunto. Cortés aponta vários sintomas. Os contratos de concessão são longos e limitam a entrada no mercado e a inovação. O sistema protege os incumbentes e desincentiva novos operadores. O próprio conceito de zonas de jogo exclusivas já não corresponde ao comportamento do consumidor nem às tendências do turismo internacional. O crescimento exponencial do jogo online em Portugal mostra bem que o jogo deixou de ser visto como uma atividade tabu ou marginal. Por isso, a resposta curta é esta: a lei não acompanhou verdadeiramente a modernização; foi sendo contornada para que o setor a pudesse acompanhar. A solução que defendemos é a transição faseada para um modelo de licenciamento. Um modelo destes pode ser revisto e ajustado periodicamente, o que permite ao regulador responder à evolução do setor e da tecnologia sem impor encargos desnecessários. Seria também uma forma de aproximar Portugal das jurisdições europeias de referência, como o Reino Unido e Espanha.
Recentemente, assistiu-se à abertura de concursos públicos para a concessão de zonas de jogo fundamentais em Portugal (como o Algarve, Espinho e Póvoa de Varzim). Quais foram os maiores desafios jurídicos enfrentados pelos operadores nestes novos cadernos de encargos?
Estes concursos são sempre muito exigentes, e o artigo do Pedro Cortés já o antecipava. O processo de concurso público é complexo, moroso e permeável a impugnações e litígios, o que muitas vezes afasta os operadores internacionais. Há ainda um fator de fundo que tem de ser tido em conta. Os programas de concurso e os cadernos de encargos foram desenhados num contexto em que nunca tínhamos tido entidades estrangeiras a operar. Isso gera inevitavelmente fricção, e essa fricção aparece em várias frentes. Na frente operacional, há requisitos relativos às máquinas de jogo e às receitas brutas de jogo (GGR) pensados à medida da realidade dos operadores nacionais. Na frente jurídica, há exigências, como a forma societária dos concorrentes, que não encaixam com naturalidade nas estruturas de grupos internacionais. O resultado está à vista: os outros concorrentes estrangeiros que se apresentaram acabaram todos por desistir. O nosso cliente, o Groupe Barrière, foi o único que se manteve na corrida e acabou por ganhar o concurso da Póvoa de Varzim. Isso só foi possível porque nos preparámos ao detalhe, muito antes de os concursos abrirem. Antecipámos os pontos de bloqueio e fomos construindo soluções à medida que os problemas surgiam. Ainda assim, foi um processo desafiante. Na minha opinião, é mais um sinal de que o modelo precisa de evoluir para algo mais aberto e competitivo, assente em critérios claros e objetivos e com menos discricionariedade administrativa.
Em Portugal, o casino online é taxado com base no GGR, enquanto as apostas desportivas são taxadas sobre o turnover. Como é que esta dinâmica de regimes fiscais incide na competitividade, as margens de lucro e a estratégia de atração de novos operadores internacionais?
São realidades distintas, e é importante não as confundir. O imposto sobre os jogos de fortuna ou azar online, ou seja, o casino, é alto. Mas como incide sobre a receita bruta de jogo (GGR), ainda permite aos operadores em Portugal ter margem de lucro. Nas apostas desportivas à cota (sports betting), o imposto incide sobre o volume de apostas, e isso muda tudo. Pela natureza desta base de incidência e pelo nível da taxa, torna-se praticamente impossível ter lucro neste vertical. Na maioria dos casos, os operadores continuam a ter as duas licenças. Uma razão é que as apostas desportivas funcionam como a principal vertical de aquisição de clientes. Mas isso não resolve o problema de fundo, apenas o disfarça. Um regime que torna um vertical estruturalmente deficitário retira atratividade ao mercado para novos operadores internacionais. Limita também a capacidade dos operadores licenciados de oferecerem odds competitivas face aos sites ilegais. Dado o peso que o setor tem em Portugal, é urgente rever estes valores em baixa, para que o mercado possa continuar a crescer. O próprio Pedro Cortés defende, a propósito do jogo físico, um quadro fiscal mais sustentável, equilibrado e previsível, capaz de garantir receita estável ao Estado e, ao mesmo tempo, incentivar a participação no mercado. O mesmo princípio aplica-se aqui.
O Governo local avançou com fortes iniciativas legislativas para mitigar o ecossistema de apostas e casinos não licenciados em Portugal. Juridicamente, quais têm sido as maiores barreiras para bloquear eficazmente plataformas internacionais operadas fora do espaço europeu? Se pudesse sugerir uma única e imediata reforma estrutural ao legislador português para potenciar o crescimento sustentável do setor nos próximos anos, qual seria?
As barreiras que existem vão continuar a existir. O problema central é a impossibilidade prática de chegar a entidades escondidas atrás de estruturas societárias complexas. Muitas estão sediadas fora do Espaço Económico Europeu, em jurisdições pouco colaborantes. O Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos (SRIJ) tem feito um enorme esforço, com o envio de cartas de cessação (cease and desist) e o bloqueio de endereços IP. Mas está numa luta desigual, um verdadeiro David contra Golias: fecha-se um site e surge outro no dia seguinte. Na minha opinião, a única forma de enfrentar este problema é encará-lo como um “jogo infinito”. Não devemos tentar ganhar no imediato. Devemos construir um ecossistema que favoreça os operadores licenciados e encaminhe os jogadores para a oferta legal. Isso só é possível se os operadores licenciados puderem oferecer bons produtos e se lhes for permitido publicitá-los, para que os jogadores façam escolhas informadas. Se tivesse de sugerir uma única reforma estrutural e imediata ao legislador, seria o alívio da carga fiscal, a começar pelas apostas desportivas. Com essa margem, os operadores licenciados podem oferecer melhores taxas de retorno ao jogador (RTP) e melhores odds, que é exatamente o que hoje leva muitos jogadores para o mercado ilegal. Acrescento um alerta: é importante não ceder à tentação das proibições generalizadas de publicidade. Como se viu noutros países, essas proibições só têm um efeito, que é empurrar os jogadores para o mercado ilegal. Um modelo previsível, transparente e com regras claras, com fortes salvaguardas de jogo responsável, protege melhor o jogador e reforça a confiança pública no setor.
